Aufruf des SFR zur Reform des UNO-Sicherheitsrates
Aufruf
für ein verbindliches, zuverlässiges und vertrauenswürdiges System
der kollektiven Sicherheit im Rahmen der UNO
und einen entschiedenen Einsatz der Schweiz für seine Verwirklichung
Einmal mehr hat die Weltgemeinschaft in Libyen allzu lange zugeschaut, wie ein Terrorregime das eigene Volk mit Krieg überzieht und ein Blutbad unter seiner Bevölkerung anrichtet. Die UNO ist zwar nicht untätig geblieben mit dem Ausschluss Libyens aus dem Menschenrechtsrat und der Resolution 1970 des Sicherheitsrates vom 26. Februar 2011, die sowohl Sanktionen als auch die Einleitung eines Strafverfahrens vor dem Internationalen Strafgerichtshof beinhaltet. Aber weiter gehende Massnahmen wurden erst viel später, am 17. März, mit der Resolution 1973 des Sicherheitsrates beschlossen, und sie sind bestenfalls geeignet, die Kriegssituation einzufrieren, nicht aber, dem Konflikt ein Ende zu setzen oder das Terrorregime Ghadhafis zu beseitigen. Mit der Beschränkung des Mandats auf eine «Flugverbotszone» unter Ausschluss des Einsatzes von Bodentruppen besteht ein starkes Risiko, dass die Zivilbevölkerung massiv in Mitleidenschaft gezogen wird. Und einmal mehr ist es nicht die UNO selber, die für die Durchsetzung der Massnahmen zuständig ist, sondern wiederum eine «Koalition der Willigen» unter Führung westlicher Staaten, vor allem ehemaliger Kolonialmächte. Damit steht sie von Anfang an unter dem Generalverdacht, nicht primär das Wohl der libyschen Bevölkerung im Auge zu haben, sondern westliche Interessen zu verteidigen. Das System der kollektiven Sicherheit kommt also einmal mehr nicht wirklich zum Tragen, wo es am dringendsten gefragt wäre.
Auch wenn sich die Bilanz der UNO-Einsätze zur Sicherung und Konsolidierung des Friedens durchaus sehen lassen darf – vor allem nach der Deblockierung dieses Aufgabenbereichs nach dem Ende des Kalten Krieges –, wird sie davon überschattet, dass die Weltorganisation die schlimmsten Fälle von Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht zu verhindern vermochte. Als bekannteste Beispiele nach dem Ende der Blockkonfrontation stehen etwa Srebrenica in Bosnien, Ruanda, Darfur und die Region der Grossen Seen im Kongo (DRC).
Der Hauptgrund für dieses wiederholte grundlegende Versagen liegt sehr oft an zwei strukturellen Schwächen der Organisation der kollektiven Sicherheit: Einerseits sind dies die Entscheidungsstrukturen für die UNO-Friedenseinsätze, vor allem das Vetorecht der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates. Damit hat das politische Kalkül dieser Mächte Vorrang vor einem sachgerechten Entscheid. Anderseits ist dies die mangelnde Eigenständigkeit und Einsatzbereitschaft der Friedenstruppen. Diese müssen von Fall zu Fall zuerst von Mitgliedsstaaten bewilligt und bereitgestellt werden. Gerade in den angeführten Fällen wie aktuell in Libyen wäre aber ein unmittelbares Eingreifen unabdingbar, um Massaker an der Zivilbevölkerung verhindern oder wenigstens beenden zu können.
Das Prinzip der kollektiven Sicherheit war ursprünglich auf die Ebene der Beziehungen zwischen Staaten ausgerichtet – unter Ausklammerung ihrer inneren Verhältnisse. In den Neunzigerjahren wurde deshalb das Konzept der «Menschlichen Sicherheit» entwickelt – mit den vier Pfeilern Frieden, Menschenrechte, Entwicklung und Umwelt. Indem es den Fokus von den Staaten auf die Menschen verschiebt, erweitert es die Schutzverantwortung der Völkergemeinschaft massiv. Es darf doch beispielsweise nicht sein, dass Wahlen zwar international überwacht werden, um zu ihrer korrekten und fairen Durchführung beizutragen, die Bevölkerung dann aber mehr oder weniger schutzlos ihrem Schicksal überlassen wird, wenn sich der Verlierer mit aller Gewalt an die Macht klammert, wie derzeit in der Elfenbeinküste.
Diese neue Verantwortung für den Schutz der Zivilbevölkerung muss deshalb als zusätzliche Norm des Völkerrechts verstanden werden. Sie ist bereits im Zweckartikel (Art. 1) der UNO-Charta angelegt; erst durch dieses breitere Verständnis – die Verbindung und Anerkennung der wechselseitigen Abhängigkeit von Frieden, Menschenrechten, sozialer Entwicklung und Ökologie – können diese ihre volle Wirkung entfalten.
Militärisches Eingreifen von Truppen mit einem Mandat nach Kapitel VII der UNO-Charta («Massnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen») bedarf einer hohen, glaubwürdigen Legitimation – es dürfen sich dahinter nicht die Interessen von einzelnen Mächten oder Allianzen verstecken; es darf aber auch nicht durch solche Interessen verhindert werden.
Eine Alternative zur Zuständigkeit des UNO-Sicherheitsrates für solche Entscheide gibt es unseres Erachtens nicht. Aber um die notwendige Glaubwürdigkeit zu erlangen, braucht es eine Reform dieser Institution – die ja seit längerer Zeit zur Diskussion steht. Ein – grundsätzlich unbestrittener – Teil dieser Reform ist sein Umbau vom Gremium der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges zur gerechten Vertretung aller Regionen dieser Welt. Die grosse Krux der Reform – an dem bisher alle Anläufe gescheitert sind – ist das Vetorecht der bisherigen fünf ständigen Mitglieder. Bis in dieser Frage eine Lösung gefunden wird, dürfte es noch lange dauern.
Die Reform des Systems der kollektiven Sicherheit kann nicht so lange warten. Dazu muss eine pragmatische (Übergangs-)Lösung gefunden werden. Ausgehend von den Vorschlägen der «International Commission on Intervention and State Sovereignty» (ICISS) von 2001 schlagen wir vor, dass das Vetorecht für Beschlüsse zu militärischem Eingreifen mit einem Mandat nach Kapitel VII der UNO-Charta ausser Kraft gesetzt wird. Zugleich soll die «Peacebuildung Commission» (Kommission für Friedenskonsolidierung) die Zuständigkeit erhalten, die Anträge für solche Mandate auszuarbeiten und dem Sicherheitsrat zu unterbreiten. Für diese Aufgabe muss sie institutionell verstärkt werden, und es muss sichergestellt werden, dass verschiedenste Fachorgane der UNO und verwandter Institutionen, aber auch NGO, ihr Wissen und ihre Erfahrungen zu den Entwicklungen in allen Weltgegenden einbringen können.
Mit diesen beiden Massnahmen scheint uns – so weit dies möglich ist – sichergestellt, dass die UNO ihrer «Responsibility to Protect» (Schutzverantwortung) gerecht werden kann. Damit sie diese Verantwortung aber auch zur richtigen Zeit wahrnehmen kann, muss ihr «Department of Peacekeeping Operations» (DPKO, Hauptabteilung Friedenssicherungseinsätze) in die Lage versetzt werden, unmittelbar Truppenverbände einzusetzen. So lange sie dafür jeweils auf vorgängige Entscheide von Mitgliedsstaaten angewiesen ist, ihr Truppenkontingente zur Verfügung zu stellen, verstreicht damit erhebliche – und oftmals die entscheidende – Zeit. Es müssen deshalb von Staaten Truppenkontingente zur Verfügung gestellt werden, die der direkten Befehlsgewalt des DPKO unterstellt sind und sofort einsatzbereit sind.
Nach der Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs scheint uns der Aus- und Umbau des Systems der kollektiven Sicherheit der nächste logische Schritt in der Entwicklung einer dem Recht und der Gerechtigkeit verpflichteten – und das Diktat von Grossmächten überwindenden – Weltgemeinschaft zu sein.
Die Schweiz als keinem Militärbündnis angehörender Staat ist prädestiniert dafür, die Initiative für die skizzierte Reform des Sicherheitsbereichs der UNO zu ergreifen. Im Alleingang wird sie diese Reform nicht erreichen können. Sie soll deshalb den Aufbau einer Gruppe von ‘gleichgesinnten’ Staaten an die Hand nehmen, um für diese Reform eine Mehrheit in der UNO zu finden. Mit diesem Vorgehen kann die Schweiz auch ihrer Kandidatur für einen Sitz im UNO-Sicherheitsrat für 2023 zusätzliches Gewicht verleihen.
Gewissermassen als Vorleistung dazu soll die Schweiz in einem ‘Blauhelmgesetz’ die gesetzlichen Voraussetzungen dafür schaffen, dass sie bei einer entsprechenden Reform des Sicherheitsbereichs der UNO diesem Truppenkontingente unter dessen unmittelbarer Befehlgewalt zur Verfügung stellen kann.
Welche Geissel für die Menschheit in vielen Weltgegenden das Söldnerwesen darstellt, zeigt das aktuelle Beispiel Libyen ebenfalls drastisch auf. Der Bekämpfung dieses Unwesens widmet sich die UNO seit längerer Zeit. Schon am 4. Dezember 1989 hat die Generalversammlung die «Konvention gegen die Anwerbung, den Einsatz, die Finanzierung und die Ausbildung von Söldnern» (Anti-Söldnerkonvention) beschlossen, die im Oktober 2001 in Kraft getreten ist und der bis heute 34 Staaten beigetreten sind, darunter Belgien und Italien. Auch wenn nun neue Instrumente zur Eindämmung und Kontrolle privater Sicherheitsfirmen in Diskussion sind, würde es der Schweiz – mit ihrer wechselhaften Geschichte in Bezug auf Söldner – gut anstehen, endlich auch der Anti-Söldnerkonvention beizutreten.
Zürich, 23. März 2011
Der UNO-Reform-Aufruf als PDF
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